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  “信访改革不是自我削权而是归位”──信访改革厘清信访工作职责  
  〖 ※ 发表时间 2015-7-24 ※ 〗  
     
 
 
 

   长期以来,“信访是个筐,什么都往里装”,让信访工作引发诸多争议,承受了不能承受之重。党的十八大和十八届三中全会提出,完善和改革信访工作制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。
  两年来,各项信访改革渐次铺开,逐渐走到关键节点。
  此次改革的突破口是厘清信访的职责边界,为信访工作“瘦身”:应该地方管的北京不再受理,应该法院管的信访局不再受理,应该到责任部门行政复议、仲裁的也逐渐剥离出去。
  这是一场自我削权的改革吗?“不是削权,是归位”,多位国家信访局和地方信访部门人士对南都记者表示:这次改革其实是回归《信访条例》对信访工作的定位。改革行进中,有的地方积极探索,也有的地方遇到困惑和阻力。对此,国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴鼓励信访干部“只要有利于做好信访工作的,都可以尝试”。
  信访工作开始“瘦身”
  信访究竟是个什么工作?“信访是点点滴滴的小事、琐事、烦事,老百姓有了困难,就找我们”,山西晋城陵川县信访局局长郎富淋做信访工作16年,大大小小几乎什么事儿都受理过,孩子丢了、夫妻吵架,房子被拆,家人被判刑,都来找信访局解决。
  “在老百姓心目中,信访局好像权力特别大”,东部某省信访局一位负责人向南都记者感叹,省政府、法院、人大的楼紧挨着,但群众都堵政府大门,觉得管用。在他看来,这些年信访工作受到的争议,很多是因为大包大揽,管了不该管的事,“结果只能是管不好”。
  其中最棘手的,就是涉法涉诉信访,尤其是法院已经终审判决的事项,本应终结,却“倒流”进入信访渠道,成为“钉子案”。
  2013年1月召开的全国政法工作会议,将涉法涉诉信访工作改革作为当年重点工作之一,信访改革也由此启动。去年3月,中办、国办联合发文,明确实施诉讼与信访分离制度。
  这意味着,此轮改革中,信访部门不仅要啃“硬骨头”,还要“做减法”,将过去伸得过长的手收回来。舒晓琴在不同场合多次强调,信访部门不能超越法定职责,越俎代庖。
  南都记者了解到,当前,国家信访局正按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求,根据《信访条例》等法规制度,列出自身责任清单,目的就是厘清信访工作边界。
  扭转“倒置”的信访秩序
  信访改革不只做减法,也做加法,网上信访和实地督查,就是改革中两项加码的工作。
  尽管《信访条例》明确规定,信访工作的原则是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”,但很多老百姓“信上不信下”,千里迢迢跑到北京告状,而信访问题的解决最终要回到当地,回到直接责任部门。
  为扭转这一“倒置”的信访秩序,国家信访局启动依法逐级走访改革,去年5月开始不再受理越级上访,但信访秩序并没有“立竿见影”好转,“老百姓还需要时间接受”。
  网上信访改革,被认为是扭转信访秩序更为治本之策,关乎信访工作制度改革成败。
  据国家信访局的数字显示,网上信访正逐步成为信访主渠道,目前全国网上信访量已占信访总量的43.6%,分别超过来信、来访数量,其中超过1/3的省份网上信访已占一半以上。
  与这两项改革相配套,国家信访局加大了实地督查力度,今年已完成3批督查,重点选择群众评价不满意的网上信访事项,还增加对逐级走访办理程序的督查。“这些措施如果长期坚持下去,中国的信访形势会改观”,郎富淋认为。
  调整信访考核“杠杆”
  信访考核也是此轮改革的关键一环,考核调整后,将重点放在信访事项及时受理率、按期办理率和群众满意率上,试图纠正一些地方过度考核的做法。
  其中最受关注的,莫过于取消“信访排名”,对各地进京上访数量改为“点对点”通报。多地信访部门负责人对南都记者表示,信访排名取消后,压力有所减轻,但还是不小,且会往下传递,层层加码,基层干部仍为此疲于奔命,有的甚至过年过节也不得不守在北京。
  但也有信访干部透露,信访排名取消后,有的省份进京上访数量翻倍增长,假如全国2000多个县每天有1人进京上访,就有2000多人,其中若10%有过激行为,就有200多人,后果不堪设想,因此“从大局考虑”,这项考核指标暂不宜取消。
  此外,“非正常上访”仍是一些地方综治考核的“一票否决”事项,耗费基层政府大量工作精力,福建一名镇长对南都记者坦言,有时为此不得不妥协,突破政策底线满足信访人的不合理诉求,甚至“花钱买平安”,“表面看绩效考评上去了,实际上却带来更多隐患,甚至让信访工作恶性循环”。
  江苏省信访局一名负责人指出,“非访”在信访条例上并没有规定,但在现实工作中却是“压倒一切的任务”,把信访“妖魔化”,甚至导致信访干部与群众之间关系走向恶化,但其实“非访”不是信访的本职工作,真是“耕了别人的田、荒了自己的地”。
  改革实施要防“走样”
  在一些信访干部看来,信访改革两年来已初见成效,但一些改革的步子还没有迈得很实,比如来信、来访没有完整录入网上信访信息系统,信访事项办理过程和处理结果的公开透明也随之打折扣。
  值得关注的是,一些改革在执行中“变样”,比如有的基层信访部门为防止信访“上行”,不出具受理告知书,导致原本逐级走访的信访人变为“越级上访”。
  而此次改革最核心的厘清信访职能边界问题,也尚在艰难推进。一些人担心,涉法涉诉信访从信访部门交出去后,法院能不能接得住,会不会“两不管”引发新的问题。
  信访与公安部门的合作协调也待加强。有地方信访部门人士向南都记者提到,出现堵政府大门、群访等事件时,地方党政“一把手”往往首先给信访局长打电话,甚至本应由公安机关处理的涉嫌违法的非访行为,公安机关怕惹事担责,反而给信访部门打电话让其处理,这让信访部门很难办。
  信访的角色定位,信访部门究竟应该强化还是弱化等问题,也一直存在争议。有观点认为,信访应当作为法律救济之外的行政救济补充,信访改革非信访部门一家能够独立完成,而是关系到不同部门职责的重新划分,以及整个社会治理结构的完善。 
 

9大方面信访工作制度改革

    党的十八届三中全会《决定》中明确提出,要改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。事实上,此轮信访工作制度改革自党的十八大后便已逐步启动,具体改革举措,南都记者梳理出如下9项。
    鼓励群众多网访少走访
    大力推行网上信访,群众可以足不出户,敲敲键盘、点点鼠标就能完成信访诉求,且信访件办理的全过程都可查询、可跟踪、可评价。
    2013年7月,国家信访局全面放开网上投诉受理。目前,国家信访信息系统都已联网,各地受理的信访事项都统一在网上流转,办理流程和结果也都可在网上实时查询、跟踪、督办、评价。
    鼓励群众少走访、多“网访”,让数据多跑路、群众少跑腿,便民的同时也拓宽了信访渠道、降低了信访成本、提升了信访效率。在网上信访中,公开、评价、督办的环节,也给信访带来透明和公开,促进信访问题的解决真正落到实处。
    公开数据显示,截至目前,全国网上信访量已占信访总量的43.6%,逾三成省份的网上信访量占总量一半以上。网上信访制度推进两年来,目前网上信访在各地之间还存在因思想认识造成的不平衡和差距。
    引导群众依法逐级走访
    2014年5月1日起,各级信访部门为规范信访秩序,不再接受“越级访”,并为信访人勾勒出一张依法逐级走访路线图。
    过去一个时期,在“信上不信下、信大不信小”的心理下,大量信访人选择进京、赴省越级上访,全国各级信访部门受理信访数量一直呈“倒金字塔”结构。但根据《信访条例》规定的工作原则,绝大多数信访问题发生在基层,还是通过交办、转送,回到属地属事的地方,由基层责任单位来解决。信访事项在层层转办、交办过程中,有的办理时间被延长、成本被提高甚至错过问题解决的最好时机。
    坚持逐级走访则旨在将“倒金字塔”矫正,要求基层单位重视和规范初信初访办理,让信访人的问题在基层得到及时就地化解。
    多级信访部门的工作人员也告诉南都,逐级走访实施后,进京上访、越级访数量明显下降。公开数据显示,到今年初,国家信访局接待的上访批次和人次分别下降24.9%、36%。国家信访局副局长、新闻发言人张恩玺指出,推进依法逐级走访,还需要通过督查等办法,特别注意避免和纠正“上面不受理、下面不解决”的现象,防止群众信访渠道堵塞。
    涉法涉诉信访一律改由政法机关处理
    此前,我国每年的信访总量中,大量的为涉法涉诉信访,上访者普遍存在“信访不信法”的心理。
    为了改变这一现状,2013年起,实行访诉分离,把涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来,涉及民商事、行政、刑事等信访事项统一由政法机关受理,信访部门不再受理。
    南都记者日前在国家信访局接访大厅看到,虽然仍然还会有很多涉法涉诉的信访者来上访,但接访人员不再登记和接待,告诉他们需要去政法机关,走司法渠道。
    据中央政法委公布的消息,2014年前7个月,中央政法机关接待群众来访同比上升7.1%。中央政法委有关负责人认为,这表明涉法涉诉信访开始逐步呈现“弃访转法”势头。
    信访督查督办权“上收”
    去年7月,国家信访局“上收”信访督查督办权,明确各业务司室不得单独组织信访事项实地督查,改由督查室统筹督办,以“握紧拳头、形成合力”。按照要求,各业务司室每月底前提出需求,督查室汇总后拿出具体方案,报局长办公会研究确定,发生重大、紧急信访事项,经局主要领导批准后随时组织督查督办,必要时还可协调相关部委联合进行。
    此后,中央信访督查组连续7次出动,带着进京访、重复访、群众不满意的信访事项奔赴各地实地督查,足迹覆盖全国26个省市区。
    在民间看来,中央督查组像“包青天”,到地方督促化解积案,为信访人解决多年悬而未决的问题。而中央督查组成员则认为,推动矛盾化解仅是第一步,中央督查组肩负的任务更在于重新审视信访工作自身,推动信访改革措施的落实和完善;此外,考量中央和地方政策的科学性、执行落地情况,从个案中发现问题,提出进一步完善的意见和建议,也是实地督查的应有之义。
    对信访办理不满意可以点“差评”
    从今年1月1日起,登录全国网上信访信息系统,信访人便可对信访办理情况做出评价,在“满意”、“基本满意”、“不满意”选项中三选一,还可在留言栏中填写意见。
    对于被评价不满意的事项,信访部门都要定期分析,找到工作中的薄弱环节和突出问题。
    目前,满意度评价还被纳入信访工作绩效考核,作为评选表彰的参考。此外,被点“差评”的信访案件,也被作为督查和问责的重点,存在工作不到位、责任不落实,推诿扯皮、弄虚作假的将根据情节给予通报批评,造成严重后果的也将依照相关规定严肃追究责任。南都记者了解到,截至目前,已有多例被点“差评”信访案件被中央信访督查组带往实地督查。
    取消信访排名、改革考核机制
    考核是工作的指挥棒,此轮信访改革中,信访工作考核指标也做出大幅调整。
    2013年2月,国家信访局取消对非正常进京上访的排名通报,改为“点对点、一对一”通报掌握情况。执行8年的信访排名制度终结,把基层干部从“拦卡堵截”排名考核压力中解放出来,让他们可以把更多精力放在化解信访问题上,将问题解决在萌芽期。
    此后,国家信访局也进一步改革考核机制,并对一些地方的过度考核进行纠偏,将信访事项的及时受理率、按期办结率、群众满意率作为重点考核指标,以推动信访问题及时就地解决。
    信访投诉请求通过法定途径分类解决
    “信访是个筐,什么都往里装”,以前,只要老百姓有信访需求都来找信访部门,但信访部门并非业务职能部门,很多信访问题的解决还是靠责任单位。比如土地问题一般由国土部门解决,医疗问题一般由卫生部门解决。
    在涉诉涉法信访分离出去之后,国家信访局从去年起筹划另一项改革:区分信访与行政复议、仲裁等“法定途径”的界限,并对信访“投诉请求”分类处理。
    目前,民政部已公布《民政领域通过法定途径处理的信访投诉请求清单》,列出民政领域信访投诉请求的不同类型、相应法定的解决途径。比如,如果老百姓对孤儿基本生活费发放不满意,法定途径是申请行政复议、提起行政诉讼,对于此类问题,信访部门会首先引导信访人通过法定途径来解决。
    今年10月底前,信访量较大、任务较重的中央37个部门都要公布信访投诉请求清单。
    省级领导也要接访下访
    国家信访局本月就进一步加强和规范领导干部接访下访发文明确:省级以下、包括省级领导都要接访下访。
    据了解,在加强和规范联合接访工作意见中,原计划领导干部接待下访在市县一级推行,方案上报中央后,习近平总书记要求加上省级领导也要接访下访这一条。此前,习近平任省委书记时就经常接访下访,并说领导接访下访可以让地方党委政府翻翻信访,对当地信访情况进行梳理,有利于解决群众关心的问题。
    南都记者了解到,按照要求,各地党委和政府的领导、进驻部门的领导干部都要定期到联合接访场所接访。接访人的姓名、职务、分管工作及接访时间,需通过新闻媒体和联合接访场所提前公布。接访中要建立工作台账,明确承办单位、责任人以便督办落实。对疑难复杂信访事项,领导干部还要带案下访,化解情况要通过适当方式予以公开,接受监督。有条件的地方还可在联合接访场所建立视频接访系统,进行远程接访。
    第一时间第一地点解决信访问题
    信访系统内人士告诉南都:进京、赴省越级访和重复访中的每位信访人都曾向基层信访部门反映过相关诉求,而正是因为在基层和地方没有得到及时就地解决,才层层越级上访。
    也就是说,如果信访问题刚发生时在第一时间、第一地点得到化解,小问题就不会拖成大问题。
    因此,信访改革中尤其重视解决初信初访问题。
    去年,国家信访局在公布逐级走访路线图、明确不再接受“越级访”的同时,也对加强和规范初信初访提出一系列要求。此外,还通过督查、考核及时受理率和按时办结率等方法,“倒逼”地方将初信初访的责任“压实”。
    公开数据显示,2014年全年,国家信访局全年登记疏导接待来访群众14.8万批次、25万人次,与2013年相比分别下降19.9%、27%,信访系统内人士认为,进京访数量变化是基层初信初访的“晴雨表”———只要问题能被及时就地解决,谁也不愿意进京上访。(记者商西 程姝雯)

(转自:南方都市报)

 
     
 
 
 

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